“No es justo echar toda la culpa del déficit tarifario a las energías renovables”

Tras varios años como director del servicio jurídico y secretario del Consejo de la CNE, ¿qué balance hace?

He trabajado más de seis años en la CNE, más de lo previsto inicialmente. Desde el principio, concebí mi incorporación a la Comisión como un paréntesis en mi desarrollo académico, que se añadía a mis experiencias en el Consejo General del Poder Judicial y en la Universidad Internacional Menéndez Pelayo. En total, por tanto, he permanecido diez años alejado de la actividad diaria de la universidad pero creo que ha sido un período muy positivo. Me ha aportado una experiencia profesional gratificante y me ha enriquecido como investigador, que es lo más importante. Las responsabilidades profesionales que he asumido me han abierto nuevas líneas de investigación, y mi producción científica de los últimos años se ha nutrido del trabajo de estos años.

Y en estos años, ha seguido con las clases en la UNED e investigando, ¿no es así?

Por supuesto. No me he desvinculado. Es verdad que durante estos años no he podido permanecer, por razones legales, en situación de servicio activo en la universidad, pero eso no significa que me haya desvinculado totalmente de mi faceta académica. Al contrario. En la UNED he seguido colaborando en el máster oficial que imparte el Departamento de Derecho Administrativo. Además, he participado en seminarios fuera de la UNED en los ámbitos de la regulación económica y la energía en el Instituto de Empresa, en el Instituto Español de la Energía y en la Fundación para la Investigación sobre el Derecho y la Empresa.

¿Cuáles son las particularidades de la investigación en una disciplina como es el Derecho?

La investigación jurídica comparte las características de la investigación en el área de las Ciencias Sociales. Es verdad que continúa extendido el prejuicio de que investigación auténtica sólo se hace en el ámbito de las a veces llamadas ‘ciencias duras’, técnicas y experimentales. Obviamente, no es así. La investigación jurídico-dogmática es auténtica investigación científica y, además, técnicamente muy sofisticada y necesaria para el progreso de la sociedad. Un país difícilmente podrá gozar de una buena legislación y de una buena aplicación e interpretación de su ordenamiento si en sus facultades de Derecho no se investiga en serio.

Un informe de Economics for Energy asegura que una modificación de las políticas públicas energéticas (con una mayor inversión en I+D) podría situar a España como líder a nivel mundial. ¿Es una afirmación arriesgada o tenemos ese potencial?

Yo sí creo que el sector energético español tiene ese potencial. España es un país líder en energías renovables, reconocido y con gran predicamento en el ámbito internacional. Lamentablemente, las reformas regulatorias que se han sucedido en los últimos años para encauzar el problema creciente de déficit tarifario que el sistema eléctrico español arrastra desde hace ya dos lustros han impactado negativamente en el régimen retributivo de estas energías o incluso, últimamente, en la misma posibilidad de promover nuevos proyectos. Esto ha erosionado la percepción en torno a la seguridad regulatoria del sector energético español y es inevitable que acabe afectando al desarrollo económico y tecnológico.

En cuanto al déficit del sector, que parece que va a superar los 4.000 millones de euros en 2012 cuando estaba previsto que no excediera de los 1.500, ¿cómo se puede controlar?

No es fácil. El legislador y la Administración energética española llevan años adoptando medidas para poner freno a esta patología. Cada vez que se adopta un paquete de medidas se cree o se presenta como la solución final, y sin embargo, como evidencia el paso del tiempo, no acaba de serlo. En 2009 se adoptó una reforma legislativa que preveía la suficiencia de las tarifas eléctricas a partir del año 2013. Pues bien, una disposición final incluida en el último Consejo de Ministros del pasado mes de diciembre, en un Real Decreto-Ley sobre régimen de empleados de hogar, ha eliminado esa previsión. Además, todo en vísperas de la aprobación de las nuevas tarifas eléctricas para el 2013 que, por cierto, están aún pendientes de aprobación y publicación en el BOE, lo que resulta inaudito con el ejercicio tarifario ya iniciado.

Los paquetes de medidas aprobados hasta ahora, por tanto, ¿no son suficientes?

Lo que parece claro a estas alturas es que el tiempo de los ‘parches regulatorios’ se ha acabado. No sirven. Así no se puede seguir. Hace falta una reforma integral y de raíz del modelo regulatorio. Y habrá que revisar todos los costes regulados del sistema, puesto que no se puede pretender, y menos en un momento de crisis como el actual, resolver el problema del déficit de tarifa exclusivamente por la vía del incremento de los ingresos tarifarios o fiscales, que al final los pagamos, directa o indirectamente, los consumidores, domésticos o industriales, ya de por sí muy castigados en este contexto.

¿Qué peso tienen las primas a las renovables? El ministro José Manuel Soria les achaca el déficit y por eso justificó la eliminación de nuevas subvenciones.

Las primas a las renovables se financiaban hasta ahora solo con cargo a las tarifas eléctricas. En lo sucesivo esto podrá no ser así porque se podrán dedicar también a su financiación los ingresos que generen las nuevas medidas de fiscalidad energética y los ingresos que generen las subastas de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero. En cualquier caso, hay que admitir que las primas a las renovables constituyen una partida muy relevante y creciente de los costes regulados del sistema eléctrico. Nadie discute que la regulación pasada del régimen retributivo de las renovables no ha sido óptima y que ha contribuido a generar burbujas que ahora pesan como una losa sobre el sistema eléctrico y sobre su sostenibilidad económica. Pero no sería justo ni correcto echar toda la culpa del déficit a las renovables.

Porque, además, las energías renovables son positivas, al aliviar nuestra dependencia de los combustibles fósiles, que se están agotando y contaminan más.

Efectivamente, las renovables generan costes, pero también ahorran otros y esto es muy importante en un país como España, con una fuerte dependencia de energías fósiles del exterior. Además, las renovables tienen evidentes externalidades positivas. En la generación del déficit participan todos los costes del sistema. Todos, por tanto, deben contribuir también a su resolución en la medida y proporción que les corresponda a cada uno.

¿Qué tendencia seguirá en el futuro la regulación energética?

En el contexto actual no es fácil hacer prospectiva regulatoria, pero yo sí diría que la gran reforma pendiente de la regulación del sector eléctrico debería aportar inteligibilidad, transparencia y estabilidad a la regulación. Incluso para el experto, la regulación actual es extremadamente profusa, confusa y cambiante. Debajo de su artificiosa complejidad y de su opacidad, dispersión y mutabilidad se esconden muchas veces, y quizás deliberadamente, previsiones regulatorias abstrusas que encubren situaciones y beneficios injustificados e inconfesables. Eso se debe acabar. Pero es difícil. Los intereses en conflicto son, además de cualificados, poderosos.

Una reforma de ese calado, ¿no dará una imagen de inestabilidad?

Eso es, precisamente, lo que hay que evitar. Por eso es muy importante cómo vamos a conciliar la necesidad imperiosa de una reforma en profundidad con las exigencias de la estabilidad regulatoria, es decir, con el respeto a la seguridad jurídica y la protección de la confianza legítima. Un riesgo regulatorio excesivo asociado a cambios normativos continuos es letal para la atracción de nuevas inversiones y para prevenir la deslocalización de inversiones realizadas en el pasado. Pero de ahí tampoco puede resultar que la regulación económica se erija en un compartimento estanco, pétreo e inmutable del ordenamiento jurídico.

Y en este panorama regulador, ¿qué papel tiene la universidad?

A mi juicio, a la universidad le corresponde un papel muy importante en el impulso y acompañamiento de la reforma regulatoria, aunque hasta ahora no se le ha puesto suficientemente en valor. La reforma de la regulación energética es muy compleja. Interpela por igual a economistas, juristas, ingenieros, ambientalistas... Allá donde se precise introducir orden, sistema, transparencia y objetividad, la presencia y la aportación de la ciencia resultan inexcusables. Por eso me gustaría que la contribución de la universidad a la reforma de la regulación energética fuera mayor de lo que lo ha sido.

Además de experto en regulación de los sectores energéticos, su investigación ha abordado el derecho de la Función Pública. ¿Qué reflexión hace en el contexto actual de externalización de servicios?

La externalización de la gestión de servicios públicos no es un fenómeno novedoso. La legislación española siempre ha previsto esta posibilidad. Personalmente, no creo en el mito de que la gestión privada sea intrínsecamente más eficiente que la pública. La forma de gestión de los servicios públicos debe ser, sin duda, todo lo eficiente que pueda, pero de esa eficiencia forma parte también la adecuada garantía del interés general y de las necesidades públicas que justifican la existencia del servicio. Por tanto, el concepto de eficiencia en la gestión de los servicios públicos no solo debe atender a la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera sino, ante todo, a la adecuada satisfacción del interés público. Y, ante la duda, confieso que me encuentro entre los que piensan que el interés público se sirve mejor mediante fórmulas de gestión pública.

Por último, ¿cómo compagina sus tres actividades: la investigación, la docencia y la actividad de transferencia a través de la consultoría con un despacho de abogados?

Yo creo que la pregunta no es tanto cómo se pueden compaginar esas tres actividades sino cómo se puede ser un buen profesor de universidad sin compaginarlas. Si no se investiga, no se es cabalmente un buen docente, y si no se conoce la práctica profesional, con sus problemas y necesidades, es difícil ser un investigador útil para la sociedad. Mi respuesta es sencilla: no concibo ser universitario sin hacer las tres cosas. Vuelvo, por tanto, al principio de nuestra conversación: creo que un profesor de universidad se enriquece de manera decisiva si a su dedicación académica principal suma otras experiencias profesionales en su campo de trabajo.